[오피니언] 진희선 교수_ 지금 마주하고 있는 도시재생의 위기, 도약의 계기로 삼아야

2021.11.23 5705




지금 마주하고 있는 도시재생의 위기,

도약의 계기로 삼아야




글_진희선 연세대학교 도시공학과 특임교수(前 서울시 행정2부시장)








도시재생의 태동과 성장


서울의 도시재생은 ‘살기 좋은 마을만들기’부터 시작하여 지금까지 13년째 진행 중이다. 2008년에 아파트 공화국으로 변해가는 서울의 문제를 해소하기 위해 양호한 단독주택지를 중심으로 마을만들기 사업이 진행되어 나름 성과를 거두었다. 이후 2010년에는 다가구·다세대 밀집 저층주거지를 대상으로 휴먼타운 사업이 진행된다. 이러한 서울시의 성과를 모델로 국토부에서도 전면 철거 재개발 방식만을 규정하고 있었던 ‘도시 및 주거 환경정비법’을 개정하여 관리 중심의 정비 사업인 주거환경관리사업을 도입하였다. 2010년부터는 저성장 시대와 부동산 경기침체기에 접어들면서, 강북지역의 열악하고 노후불량한 주거환경을 개선하기 위해서 도입한 재개발과 뉴타운사업이 한계에 봉착한다.



2012년에는 과다 지정된 재개발 뉴타운을 수습하면서, 도시관리 철학을 도시재생으로 전환한다. 경제성 위주의 전면 철거방식의 정비에서 사람중심의 재생으로 과감히 패러다임을 전환한 것이다. 2013년에는 정부에서는 도시의 쇠퇴를 막고 지역 활성화를 도모하기 위해 ‘도시재생특별법’을 제정하기에 이른다. 2017년 문재인 정부는 서울시의 도시재생사업을 모델로 ‘도시재생 뉴딜’을 국정과제로 채택하였다. 서울뿐만 아니라 지방 도시의 쇠퇴를 막고 지역을 활성화해 일자리를 창출하는 것을 도시재생의 목표로 삼았다.




그 결과 서울에서는 47개의 도시재생활성화사업을 비롯, 연계 사업까지 포함하여 총 205개의 도시재생사업이 다양하게 추진되고 있다. 지역 특성을 고려한 거점시설 103개가 조성되어, 쇠퇴하는 지역산업에 활력을 더하는 '산업지원', '청년창업'공간과 노후주거지의 생활SOC 및 지역일자리 창출기반인 공동작업공간 등으로 운영되고 있다. 노후주거지의 주택성능 개선을 위해 집수리를 하여 주택의 질을 향상하였다. 골목길 재생을 추진하여 청년들의 예술 창업활동을 지원하고, 쇠퇴하는 저층주거지역에 활력을 불어넣었다.



이와 더불어 교육과 소통 프로그램을 통하여 도시재생의 가치를 공유하고 주민들의 참여를 통해 공동체 회복을 꾀했다. 또한 도시재생 콘텐츠를 생산·확산하여 시민체감도를 높이고, 도시재생 일거리 구축을 통한 지역 일자리 창출을 도모했다. 전국적으로는 2020년 기준 330개 도시활성화사업이 지방 곳곳에서 진행되고 있다.





도시재생의 위기와 원인


지금 도시재생은 새로운 위기를 맞고 있다. 일각에서는 지난 10년간 서울을 개발하지 않고, 보존 중심의 도시재생에 몰두하다가 주택공급이 이루어지지 않아 부동산 가격 상승의 원인이 되었다고 비판한다. 재개발 재건축 등 정비구역을 해제하지 않았다면 아파트 20만 가구를 공급했을 것인데, 정비구역을 해제하여 주택공급 절벽을 초래했다는 논리이다. “도시재생은 서울 도심의 발전에 대못을 박았다. 을지로·종로·광화문 일대를 보면 피를 토하고 싶은 심정이다”라며 거칠게 비난한다. 도시재생을 한다고 하더니, 동네를 페인트로 분장하고 차도 못 다니는 골목길을 그대로 방치하여 동네가 더욱 슬럼화되었다고 비판한다.



서울시에서는 2022년 예산 편성에 도시재생 예산을 대폭 삭감했다. 쇠퇴한 지역에 활력을 불어넣어 일자리를 창출하고, 공동체를 회복하여 사람 중심의 살기 좋은 마을을 만들자는 도시재생사업을 이제 비판을 넘어 폄하하기에 이른다. 도시재생은 오히려 지역을 쇠퇴시키고, 주택공급을 막는 저해 요인이라는 것이다. 최근에 도시재생이 왜 이렇게 저평가되고, 주택공급을 저해한다는 비판을 넘어 오히려 도시를 쇠퇴시킨다는 비난을 받고 있는가?



우리가 여기서 두 가지 문제를 짚어봐야 한다. 첫째, 도시재생이 정말 도시 발전을 저해하고 주택공급을 막았는가? 두 번째, 도시재생이 경제성장만을 강조하는 개발에서 사람 중심의 도시철학으로 패러다임을 전환하면서 살기 좋은 지역을 가꾸어 왔는데도 왜 이러한 비판이 난무하는가? 10여 년간 도시재생을 추진해 온 현시점에서 재점검하고, 새로운 도약을 준비해야 한다. 그렇지 않으면 도시재생은 한낱 시류에 따라 유행가처럼 한 시대를 풍미하다가 역사의 뒤꼍으로 사라지는 운명에 처할 것이다.





뉴타운 재개발 수습에 대한 정확한 이해가 선행되어야 


첫째, 도시재생이 주택공급을 막았는가? 하는것에 대해서는 2010~2016년까지의 부동산 침체기 상황을 살펴볼 필요가 있다. 당시에는 금융위기로 부동산은 폭락하고, 뉴타운 재개발은 사업성이 떨어져 침체기를 겪었다. 집값이 조합 분양분 및으로 하락하자, 뉴타운 재개발 사업장은 멈춰서고, 사업추진 여부에 대한 주민 갈등이 극심하게 증폭되었다. 일단 정비구역으로 지정되면 건축행위가 제한되기 때문에 지역쇠퇴는 가속화된다. 매일 시청앞에는 재개발 뉴타운 집단 민원으로 시위가 끊일 날이 없었다.



이렇게 오도 가도 못하는 상황에서 주민 갈등을 해결하고 더 이상의 지역쇠퇴를 막는 길은 주민의 의견을 물어 사업추진 여부를 신속하게 정리하는 것이다. 사업성이 있고 주민들이 추진의사가 있으면 정비사업을 진행하고, 사업성이 없어 주민들이 반대하면 정비구역을 해제하는 것이다.





도시재생 사업을 통해 주거환경이 개선된 장위동





2010년 이전에 과다 지정한 뉴타운 재개발 구역을 주택가격 폭락 시기에 문제가 되어 정리한 것이 바로 ‘뉴타운 재개발 수습 방안’이었다. 정비사업이 잘 추진되고 있는 지역을 못 가게 막지 않았다. 오히려 사업 추진 의지가 있는 곳은 빨리 진행할 수 있도록 행정적, 재정적 지원을 아끼지 않았다. 그리고 정비구역이 해제된 지역과 시간이 갈수록 쇠퇴하는 저층주거지에 대해서는 도시재생사업을 추진한 것이다.



당시 상황에 대한 이해 없이 거의 10년 지난 지금의 시점에서 마치 잘 추진되던 재개발 뉴타운을 추진하지 못하게 해제하고 도시재생사업을 추진한 것처럼 얘기하는 것은 옳지 못하다. 당시 시대 상황을 정확히 인지하지 못하고, 세월이 한참 지난 현시점에서 뉴타운 재개발 수습방안을 곡해하고, 도시재생사업을 비난하는 것은 잘못된 것이다.





도시재생은 시작은 있으나 끝이 없는 사업이다


두 번째, 왜 도시재생 성과가 폄하되고 비난받아야 하는가? 이러한 비난은 도시재생에 대한 이해 부족에서 비롯된 것이다. 2012년 국회(새누리당 도시재생특별위원회, 위원장 서병수 국회의원)에서 ‘도시재생특별법’ 제정을 준비하고 있을 때 필자는 서울시 대표로 참석하여 서울시 사례를 바탕으로 두 가지를 강조했던 기억이 난다. “도시재생은 장기간 지속해서 추진해야 성과가 나타난다. 그리고 시작 단계에서는 행정이 마중물 역할을 하지만 종국에는 주민 스스로 지역의 재생 동력을 이어갈 수 있도록 지역에 재생 일꾼을 키워가야 한다”라고 강조했다.



2017년 문재인 정부가 도시재생 뉴딜사업을 시작할 때도, 정부 고위관계자를 만나 도시재생은 장기간에 걸쳐 지속해서 추진해야 성과를 볼 수 있는 사업임을 강조했다. ‘시작은 미미하지만, 끝은 창대하리라!’ 그리고 사업비의 10%는 지역재생 일꾼을 키우는데 배려해야 한다고 얘기했다. 도시재생을 열심히 하면 5년 후 대통령 임기가 끝나는 시점에 구체적인 성과가 조금씩 보이게 될 거라고 말했더니 그 사람 표정이 별로 좋지 않았다. 20세기부터 도시재생을 추진했던 선진국에서도 사업을 20~30년에 걸쳐 시행한다는 말도 덧붙였다.



그런데 우리의 현실은 조급증에서 벗어나지 못하고 있다. 이번 도시재생에 대한 논란도 재생에 대한 이해 부족과 조급증에서 비롯된 것이라 할 수 있다. 도시재생을 몇 년 추진하여 금방 지역이 달라질 것으로 기대하는 것은 금물이다. 전면 철거 방식의 재개발 뉴타운 사업처럼 사업 전후가 가시적으로 명확하게 나타날 수가 없는 것이다. 도시를 만드는 일이, 도시를 재생하고 관리하는 일이 어떻게 금방 나올 수 있겠는가? 불가능한 일을 전제로 도시재생을 비판하고 비난하는 것이다.



도시재생은 자세히 들여다보아야 보인다. 꽃이 아름답다는 것을 알려면 자세히 찬찬히 보아야만 아름답다는 것을 알 수 있다. 아름다운 향기를 가진 사람도 만나서 애정 어린 시선으로, 깊은 교감을 나눌 때 그 사람의 향기를 맡을 수 있다. 하물며 수십 년간 걸쳐 지역이 형성되고 다양한 사람들이 어울려 공동체를 이루며 사는 곳을 동네 골목을 몇 번 걸어 보고 어떻게 알 수 있다는 말인가? 동네 한 바퀴 둘러보면서, 페인트칠하고 골목길 포장 바꾼 것 빼놓고 변한 게 없다고 비난하는 것은 도시재생에 대한 모독이다.





위기를 새로운 도약의 계기로


필자는 이번 위기가 시대적 상황 변화와 도시재생에 대한 이해 부족에서 발생한 것이라고 해도, 이 위기를 거울삼아 도시재생의 새로운 도약의 계기로 발전시켜야 한다고 생각한다. 그러기 위해서는 첫째, 도시재생의 기법을 다양화할 필요가 있다. 우리나라는 그동안 압축성장개발로 인한 부작용으로 도시가 몸살을 앓고 있었다. 서울의 고유한 지형은 훼손되고, 오랜 역사문화 전통은 파괴되었으며, 온정을 나누던 공동체는 사라졌다. 이러한 경제지표를 바탕으로 한 개발과 성장 위주의 도시문제를 해결하는 도시 철학으로 도시재생은 시작하였다.



때마침 2010년 이후 저성장과 부동산 건설개발 침체기에 도시재생을 본격적으로 진행하다 보니, 도시재생을 개발과 정비사업의 대척점에 있는 것으로 오인하기 쉽다. 그러나 도시재생은 도배·장판부터 집수리, 대수선, 증축, 리모델링, 신축, 합필 개발, 가로주택정비사업, 주거환경개선사업, 재개발, 재건축, 광역적 뉴타운까지 모두를 포괄하는 개념이다. 도시재생은 도시개발과 정비, 그리고 도시관리를 총괄하는 도시철학인 것이다.



이렇게 다양한 도시개발과 관리 기법을 장소와 시대적 상황에 맞게 적절하게 적용하는 것이 중요하다. 부동산 침체기에는 개발방식을 적용하기 어렵듯이, 역사보존 지역에 정비수법을 구사해서는 안 되는 것이다. 개발할 것과 정비가 필요한 것, 그리고 반드시 보전해야 하는 것을 구분하는 지혜가 필요한 것이다. 지금은 주택공급 등 개발의 수요가 넘치고 있다. 서울의 고유한 정체성을 지키면서 어디를 개발하고 어떻게 정비해야 할지에 대한 혜안이 필요하다. 개발과 정비는 서울의 경쟁력을 키우는 일이기도 하다. 오세훈 서울시장도 “도시재생사업은 반드시 필요한 사업이긴 하지만 균형발전을 위해 재개발과 함께 이뤄졌어야 한다”라고 주장했다.






2020년에 선정된 서울 도시재생기업(CRC) '서울로 마을닥터 목공 협동조합'





두 번째, 지역의 도시재생 추진 주체를 육성하는 일이다. 행정의 마중물 사업이 끝나면, 지역의 추진 주체가 이를 이어받아 지역사업을 펼치고 일자리를 창출해야 한다. 주민이 지역 일꾼으로 성장하고, 사회적기업, 협동조합 등의 형태로 도시재생기업(CRC, Community Regeneration Corporation)을 만들어 키워가야 한다. 서울시는 CRC 19개를 선정해 3년 동안 인건비 등을 지원하고 있고, 정부도 ‘마을관리협동조합’ 43개를 인가했다. 아직은 시작 단계이다. 이러한 도시재생 주체가 육성되지 않으면 그동안 추진했던 재생사업은 사상누각이 될 것이다. 도시재생은 행정의 마중물이 끝나는 시점에 종료되어 사라진다.



도시는 유기체와 같아서 생로병사, 영고성쇠의 길을 걷는다. 도시가 쇠퇴하여 사라지지 않으려면 지속적으로 재생을 통하여 지역을 활성화하고 공동체를 회복 육성하여 종국에는 주민 스스로 지역을 이끌고 나갈 역량을 키워야 한다. 그래서 도시재생은 시작은 있으나, 끝이 없는 것이다. 재생이 끝나면 그 지역도 끝나기 때문이다.




셋째는 도시재생은 진영논리를 넘어서야 지속 가능해진다. 도시재생은 진영논리로 해석해서는 안되며, 진영의 경계로부터 자유로워야 한다. 현재 대한민국은 보수와 진보로 진영이 나뉘어 어느 때보다 극한 대립상태이다. 일제강점기에서 해방된 1945년, 해방의 기쁨도 잠시, 한반도에는 좌우 이념 투쟁이 극심했다. 결국 3년 뒤 1948년에 남북한은 각각의 정부를 수립하고, 2년 뒤 1950년에는 6.25 남침으로 시작되는 끔찍한 한국전쟁이 터진다. 필자는, 성격과 내용은 다르지만, 지금이 한국전쟁 이후 가장 극심한 진영 대립이 아닌가 생각한다. 필자만의 생각인가? 진영으로 갈라진 세상은 나와 상대를 선악으로 규정한다. 어떤 사업이 어느 한쪽 진영사업으로 규정되는 순간, 그 사업은 같은 진영에서 보면 좋은 사업이 되고, 반대편 시선에서는 나쁜 사업이 된다. 지금은 진영 논리의 수렁에 빠지면 아무리 좋은 사업이라도 이 논리를 피해 갈 수 없다. 도시재생은 태동과 성장 과정에서 보듯이 진영을 가리지 않았다. 오세훈 시장 때 ‘살기 좋은 마을만들기’로부터 출발해서, 박원순 시장이 ‘도시재생사업’으로 확대 발전시켰다. 박근혜 정부에서 ‘도시재생특별법’이 제정되고, 문재인 정부에서 ‘도시재생 뉴딜'을 국정과제로 선정하여 대규모 재정을 투입하면서 대대적으로 확대한 것이다.




필자는 이명박 시장 때 '뉴타운 사업'을 추진하였고, 오세훈 시장 때 '살기 좋은 마을만들기'를 진행하였으며, 박원순 시장 때 ‘도시재생’을 수행했다. 이것은 도시건축 전문가로서 32년 동안 서울시에서 공직을 수행한 필자의 운명이었다. 김대중 대통령은 취임하면서 본인 명의로 기념식수를 하거나 기념비를 만들지 말라고 했다. 본인이 퇴임하고 다음 정부가 들어서면 그 기념식수와 기념비는 천덕꾸러기가 될 것을 우려한 것이다. 권력자의 이름을 내세워 추진한 사업은 그것이 비록 국가와 국민을 위해 중요한 일이라고 하더라도 후임 정부는 그 사업을 지우려 한다. 이것은 옳고 그름의 문제가 아니다. 권력의 속성이다. 필자는 이러한 상황을 수없이 많이 봐 왔다. 훌륭한 권력자는 좋은 사업일수록 자기 이름을 내걸지 않는다. 좋은 사업이 오래도록 지속되길 바라기 때문이다. 좋은 사업은 굳이 이름을 걸지 않아도 완성하고 나면 누가 했는지 다 안다. 국민은 현명하고 똑똑하다.



모든 사업에는 장단점이 있고, 시간이 지나고 공과가 있기 마련이다. 모든 일은 이루어지고 난 시점에서 평가하기는 쉽다. 지나온 역사를 모르면 미래가 없다고 하지만, 지나온 과거 일에 집착하고 갇혀 있으면 미래로 나갈 수 없다. 일을 추진함에 있어서는 그 사업의 장점을 잘 살리고 문제점을 개선하면서, 시시때때로 불어닥치는 위기를 얼마나 잘 극복하느냐가 중요하다. 도시재생이 지금 마주하고 있는 위기를 도약의 계기로 삼아 슬기롭게 극복하고, 더욱 성장하기를 기원한다.





PROFILE


[경력]
서울특별시 행정2부시장
도시재생본부장
주택건축국장
주거정비 ·도시관리 ·뉴타운 과(반)장
금천구 ·서초구 도시관리국장

[학력]

서울대 최고건설위과정(ACPMP) 수료

연세대학교 도시공학박사

미국아이오 주립대 도시계획 석사

연세대학교 건축공학사



진희선 교수

1987년 기술고등고시에 합격하고, 2020년 서울시 행정2부시장으로 퇴임하기까지 32년을 서울시에서 공직에 몸을 담았다. 공직자는 '사회가 선한 방향으로 갈 수 있는 토대를 만드는 사람'이라는 신념으로 일했다. 대한민국 압축성장의 시대에서 뉴타운 사업 등 재건축·재개발을 통한 주택공급, 세계도시로 성장하는 도시계획과 관리, 그리고 사람중심의 도시재생에 이르기까지, 주택과 도시건축을 아우르는 정책 수립과 실행의 현장 중심에 있었다. 현재는 연세대 도시공학과에 재직하며 건축공학과 출신 도시계획 박사로서의 학문적 지식과 그간의 현장 경험을 제자들에게 전하며 후학양성에 힘쓰고 있다. 지금 우리 사회 가장 큰 이슈 중 하나인 도시개발과 부동산 시장도 결국 인간의 욕망과 닿아있고, 그러기에 해결책 또한 인문학적 이해가 선행되어야 한다는 생각으로 <서울 도시건축주택 인문학 산책> 시리즈를 저술하고 있다.



  








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